保红线、守底线 无地可用倒逼广东土地创新

新华社记者乌梦达

广州(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)用地空间不足、用地供需矛盾凸显正在困扰珠三角。广东省2010年至2020年十年规划的用地指标，只够用到2015年；而广州市，15年后即将用完土地存量。无地可用，正成为制约经济发展不可回避的问题。对此，广东正在通过建设用地集约利用创新，试图破解这一难题。专家表示，创新的关键在于，重视保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民。

——经济先发地区面临无地可用

广东在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源。前行路上，土地“瓶颈”越发明显。有限的土地资源和不断增长的用地需求让粗放的土地利用方式难以为继。

据广东省国土厅介绍，2012年至2020年，广东年均可用新增建设用地仅为27.5万亩。与1996-2009年年均43.7万亩相比，年均缺口达16.2万亩。

土地后备资源有限、利用粗放、人均耕地资源少、土地政策体制制约等问题，随着土地矛盾加剧而愈发凸显。

“广东的国土面积仅占全国1.87%。如果按照1996年至2009年的建设用地增长速度，2010年至2020年的用地规模5年就会用完。2007年底，广东人均耕地只有0.45亩，也远远低于联合国粮农组织规定的人均0.8亩的警戒线。”广东省国土厅厅长邬公权介绍。

无地可用，是广东等沿海发达地区即将面对的不可回避的问题。

——三招“无中生有”:用好增量、盘活存量、制度创新

邬公权表示，土地是生态文明建设的空间载体，为了破解土地资源利用的问题，必须改变原来外延式扩张的用地模式，重新挖掘内涵用地，进行土地政策创新。为此，在时任国务院总理温家宝的指示下，广东省与国土资源部共同进行省部合作，开展建设节约集约用地示范省工作。

这也开始了中国土地再改革的破题。如果前一轮改革是扩张式改革，将土地转化成财富，这一轮改革的核心则是存量，将低效利用的土地再开发。

“盘活存量”。广州市常务副市长陈如桂介绍，2012年底，广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里。按照现在每年30平方公里的新增耗地速度，15年左右广州将无地可用。但另一方面，广州还有536平方公里的三旧改造用地。这些前期开发的效率低下、布局不合理、配套不完善的存量建设用地如果能够再次规划开发利用，将释放巨大的能量，腾出近300平方公里土地。

猎德村是广州138个城中村中被改造的第一个。位于广州核心区的旧村，原有建筑多是“贴面楼”“握手楼”。广州创新采取了公开出让融资、实施全面改造的模式，用村集体股份公司与区政府合作，2007年拍卖融资46亿元，启动了改造。这也是广州市卖地史上面积最大、起拍价最高的一幅商用地块，总建筑面积近57万平方米。此次卖地所得的46亿元人民币，除了税收、拆迁补偿和临迁费，剩余的22亿多元，被用于猎德村安置房的建设。

目前已经基本建成的新猎德村村民安置区，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建设用地13.1万平方米，总建筑面积约68.7万平方米，并集中迁建了村民祠堂，整治了河涌，延续了历史文脉。

“用好增量”。如何提高土地产出效益、优化配置，改变过去粗放发展的道路?广州市国土房管局局长李俊夫介绍，过去，由于土地规划和城市发展规划不一致，供地需要报省或国家调整土规，时间至少在两年左右，严重影响了项目的推进和经济发展。而示范建设允许广州在不调整总量的前提下，自行设置和编制功能片区土地规划。大大推进广州“三规融合”的工作进程。

制度创新。过去城市发展用地“一条腿”走路的失衡问题突出。按照以往的土地政策，农村集体建设用地无法入市，导致城市发展长期单纯依靠国有建设用地“一条腿”走路。而另一方面，农村建设用地产出率低，只有国有建设用地的10%。陈如桂介绍，根据国土资源部给予广州的政策，集体建设用地可入市交易流通，这将有效盘活广州农村土地资源，吸引项目入村下乡。

——保红线、守底线是创新关键

地方政府越感觉到建设用地紧张，耕地保护的压力就越大。作为改革开放先行地区，广东在基本农田保护上遇到的问题也早早凸显。“种粮食不如卖地盖房子”的矛盾长期存在。广东省国土资源厅耕保处处长王功慧介绍，农民辛勤耕作一年，一亩地收入还不如外出打工一个月。与其苦守耕地，还不如将自家地转用于工业用地。

根据新一轮的土地利用总体规划，国家下达给广东的基本农田面积为3834万亩，占耕地保有量的88%；目前广东全省划定的基本农田面积为3982万亩。据此计算，今后每年广东省财政要拿出11.25亿元用于基本农田保护经济补偿省级补助。王功慧表示，“即使是经济较发达的广东，经济压力也不小。”

而不少接受补贴的农户向记者坦言，有补贴是好事，但目前200元的补贴仍然偏低，和外出打工乃至出售土地获益相比差距很大。一些基层干部向记者坦言，由于目前补贴主要由地方承担，对地方财政而言是不小的压力。在农田总量多、资金压力大的情况下，各地都面临一些思想阻力，甚至有干部觉得广东在全国率先试点是“自讨苦吃”。

此外，据一位国土部门内部人士介绍，当前还面临一个重要问题:随着各地土地供应的紧张，地价不断上涨，直接影响到了房地产市场的稳定。土地政策的创新，一定程度上可以多出空间，缓解土地不足的境况，但这些多出来的土地，地方政府是拿出来供应市场，还是囤地高价出售?中央应该对此加强监督和考核。

暨南大学管理学院教授胡刚认为，所谓农村集体土地入市、生态用地只征不转、低丘缓坡土地综合开发利用等土地创新政策，尤其需要保护农民利益。“这些创新政策最需要创新的是如何保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民。”