预算编制应细化 “透明财政”须公开
核心提示:21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿,再次引发公众高度关注。预算法的修订,关系着政府“钱袋子”的有效使用、公开透明,更关系着我国推进国家治理现代化能否迈上法制化的正确轨道。
新华社记者高立 韩洁 程士华
北京(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿,再次引发公众高度关注。预算法的修订,关系着政府“钱袋子”的有效使用、公开透明,更关系着我国推进国家治理现代化能否迈上法制化的正确轨道。三审稿对政府预算编制和财政预决算的公开,分别做出了更加严格细化的规定,显示出我国打造“透明财政”的决心。
——政府花钱分类需细化
预算编制应细化,已成为社会的共识。如何在法律上对“细化”加以规定,是至关重要的问题。21日提交审议的预算法修正案草案三审稿对政府预算编制作出了更加细化的要求。
修正案草案第三十二条提出,“政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款。”
预算编制越细化,就越有利于接受监督。在此前的预算法草案审议和征求意见过程中,有关预算应按经济分类的呼声不断,也受到了社会的高度关注。
所谓政府支出按功能分类,主要反映政府的各项职能活动,显示的是政府的钱“干了什么”,起到了什么样的社会作用。以“教育”为例,如类、款、项三级结构对应为“教育”——“普通教育”——“小学教育”,则反映出政府为完成教育职能在“普通教育”中用于“小学教育”这个具体方面的支出费用是多少。
对政府支出按经济性质进行分类,则是反映政府各项支出的具体用途。比如教育经费中分别有多少用于教师工作、房屋建设、教学设备、修缮等,这种分类更能一目了然地分清“钱花到哪儿去了”。
“按经济分类公开,意味着更清楚列出财政资金具体都干了什么,是怎么花的,有利于更好监督政府花钱。”财政部财科所副所长刘尚希介绍,财政支出按经济分类主要包括类和款两级:类主要包括工资福利、商品和服务支出、转移支付,基本建设支出等;款是对类的细化,如房屋建筑物构建、大型修缮等。
上海财经大学教授蒋洪说,按经济分类,一般社会公众会比较有感觉,可以直观地理解钱是怎么花的。比如说多少钱用于教育,大家就会感觉很笼统;但按经济分类,多少钱给教师发工资,多少用于购买教学设施,这样就很清楚,也比较容易判断这些钱花得合不合理。
记者从财政部了解到,在2013年教育、科学、技术等7个重点支出细化公开到项级科目的基础上,今年除涉密内容外,中央部门预算全部公开到支出功能分类的项级科目。这也就意味着目前已经按照功能分类的最底层科目公开,亦体现出中央打造阳光财政的力度和决心。
财政部表示,下一步将进一步细化部门预决算公开内容。除公开到功能分类的项级科目外,还要逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出,积极研究将部门决算按经济分类公开。
据了解,支出经济分类预算也在试编过程中,还未提交全国人大。
“目前我国财政信息公开主要是按功能分类,经济分类基本还没有做到公开。只有三公经费属于按经济分类,把多少钱用于出国、公车和招待等几个特殊方面挑出来公开,不利于社会做全面的监督。”蒋洪说,一个数字如果脱离了整体的格局,孤立地看就不那么容易看懂,也不利于监督。
此次审议的修正案草案第四十五条提出,“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其保障功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。”
蒋洪表示,从目前预算科目的设置来看,已经细化到了最底层科目。但人大审查预算可能会需要进一步的详细信息。“比如经济分类到款,标明出国需要的经费。但如果人大追问出国的钱具体怎么用:多少人出国?去什么地方?去干什么?这些在目前的预算科目中还不能容纳。所以要在预算法中明确,政府有责任提供这方面的信息。”
——“铁腕”细化预决算公开
财政是庶政之母,公开财政资金的来源和使用去向,是政府应尽的职责。预算法修正案草案三审稿,对财政预决算公开做出了更加细化严格的规定。
此次提交审议的三审稿增加了一条规定,“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后20日内由各部门向社会公开并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况作出说明。”
“机关运行经费是社会公众特别关心的内容。”上海财经大学教授蒋洪说,同样是教育经费,有的是用在学生身上的直接教育经费,比如购买教育设施、教师工资等,有的是用于教育厅局的教育管理经费。要防止教育管理经费过于膨胀,应把更多的钱用于与公众直接相关的方面。
蒋洪认为,这次三审稿明确提出对机关运行经费予以特别说明,使这部分经费更加透明,是管理的需要,也顺应了民众的期待。
“政府花钱和社会每个人的切身利益都息息相关。现在老百姓也非常关系财政的事情,比如政府花在教育上的钱有多少,具体花在哪里,是不是花得有效率。打造透明财政,关键是要实施全面规范、公开透明的预算制度。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。
全国人大法律委员会副主任委员李飞21日在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出,草案二审稿在征求意见中收到意见提出,为进一步增加预算的透明度,应对草案二次审议稿关于预算公开的规定进一步细化。法律委员会经研究对相关规定作出修改。
与此前二审稿“及时”向社会公开的模糊表述不同,此次修正案草案明确了公开的具体时限,增强了约束性,有助于推进财政信息的公开透明。
修正案草案第十四条规定,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。”
在明确公开具体时限的同时,此次修正案草案还对政府采购相关情况的公开提出了明确要求。草案提出,“各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。”
北京大学法学院教授刘剑文表示,预算公开越细化,意味着财政公开的力度越大。公开力度更大,就能更好地接受社会监督,推进政府简政放权。
“财政信息公开应该越细化越好。除了极少数涉及国家秘密的内容,都应该细致地向社会公开。”杨志勇说。
杨志勇提醒,现在要做的一项重要工作就是明确什么是国家秘密,要在保密法中做出具体的规定。否则“国家秘密”可能会成为一些部门不愿公开的挡箭牌。
预算法被视为一个国家的“经济宪法”,是规范政府行为的根本大法。在这样一部重要法律中对预决算公开做出具体细化的规定,对提高我国财政透明度的重要性不言而喻。当然,我们也不能指望一部基础法律来解决所有的问题。
中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为,推进财政信息公开,一方面是要保证数据的充分披露,确保足够的信息含量;另一方面是要规范信息公开的格式,确保公布的数据是可比的。
“现在我国财政信息的公开仍缺乏统一的标准。有些单位公开得多,有些单位公开得就比较少。各地财政公开的程度差距也比较大。”张斌说。
杨志勇则表示,预算应该和政府的职能和任务相衔接。预算公开只有数字还不够,还要附加很多的说明材料,做到真正有效地公开。
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