环境公益诉讼困境多 司法保护面临三难

新华社记者邓华 何伟 倪元锦

北京(CNFIN.COM /XINHUA08.COM)--新修订的《环境保护法》受到社会各方面的好评，“人人参与环保监督”的途径相对打通。但有关人士认为，当前我国环境公益诉讼在具体操作层面依然面临许多困境，直接影响新修订的《环境保护法》实施效果。

--环境纠纷高位运行 公益诉讼低位徘徊

中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，这些环境纠纷进入司法程序的不足1%，绝大多数都是通过行政部门处理。环境纠纷量持续增多和环境公益诉讼量很少之间形成了巨大反差。

我国环境信访量持续增长，但环境公益诉讼并没有在解决环保纠纷中发挥应有作用。中国政法大学污染受害者法律帮助中心教授王灿发说，近十几年来，我国法院成功受理的环境公益诉讼案件呈整体下降趋势。一些地方设立了环境公益诉讼基金，提供及时有效的资金援助，但环境公益诉讼案件数量依然非常少。

中华环保联合会法律服务中心副主任马勇说，很多群众被迫走上街头去反映心声，去督促有关部门解决公众关心的环境问题。“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理在环境纠纷中普遍存在。厦门、大连等地部分群众反对PX项目事件等诸多环境公共事件表明，我国环境公益诉讼的渠道不畅通，是当前引起一些重要社会矛盾的原因之一。

为此，扩大环境公益诉讼参与范围一直是社会各界呼吁立法机关重视的热点问题。新修订的《环境保护法》在新增的“信息公开和公众参与”专章中，首次确立了环境公益诉讼制度，将提起环境公益诉讼的主体扩大到“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违纪记录”的社会组织。同时明确规定，符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理；提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取利益。

中华环保联合会、自然之友民间环保组织等社会组织负责人认为，新修订的《环境保护法》为我国众多环保公益组织更好发挥作用奠定了坚实基础。

--社会组织力量薄弱 公益诉讼成本高昂

随着全社会环境保护意识的增强，我国民间环保组织的数量近年来有了大幅增长。民政部发布的2012年我国社会发展状况公告显示，全国生态环境类社会组织共计6816个，再加上1065个民办非企业单位，合计7800多个，比2007年增长了38%。

记者调研了解到，民间公益组织的迅猛发展，为环境公益诉讼注入了新鲜血液，但部分公益组织人员混杂、行为失范、财务混乱的问题仍然存在，自我及行业监管不足，难以从事对法律专业能力、技术能力要求都非常高的环保公益诉讼活动。

一方面，我国现有的民间环保组织多数处在初创阶段，缺乏专职的环境科学技术人员和环境法律专家，收集环境污染证据的能力和应用环境法律诉讼的能力都严重不足，只能在一些公益律师的帮助下提起环境公益诉讼。

另一方面，高昂的诉讼成本让环境公益诉讼举步维艰。记者采访了解到，因环境污染证据搜集技术性很强，需要运用高科技检测手段，有的环境损害司法鉴定费用高达几百万元。马勇说，中华环保联合会做过八起公益诉讼，每起诉讼投入成本都非常高。在海南启动的公益诉讼仅诉讼费就支付十多万元，还要承担时间成本以及败诉的风险。按照规定，如果诉讼费用逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理。这就大大增加了诉讼风险，即使大型环保组织也难以承受。

自然之友民间环保组织公众参与项目调解员葛枫等人认为，公益诉讼成本高的症结在于环保公益诉讼难以得到环保行政部门的支持。所有的污染数据、现场证据和检测专家都需要民间组织自己搜集联系，耗费大量的人力物力，让草根环保组织心有余而力不足。

--司法保护制度不足 法律支持缺乏

一些专家认为，我国针对环保公益诉讼的司法保护制度不足，通过诉讼解决环保纠纷太难、时间太长。中国政法大学污染受害者法律帮助中心十余年来支持的500多起案件中，有四成案件悬而未决，在无法立案、无法审判之间徘徊。王灿发说:“环境公益诉讼在搜集证据、起诉、判决、执行每一个环节都非常艰难，具体到每一个案例中，都有说不完的辛酸。”

一是立案受理难。据统计，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。个人诉讼更是难上加难。2014年4月兰州自来水污染事件发生后，5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司，被以不符合《民事诉讼法》规定的公益诉讼原告资格为由驳回。北京大学法学院副教授王社坤说，环境诉讼的受害人通常不只一人，属于复杂、疑难、敏感的高风险案件。对于一些引起群体受害的污染事件，地方法院常常由于担心原告人数过多，会造成过大的社会影响，要求受害者分开单独起诉。但对于受害者个体而言，势单力薄，诉讼成本过高，只能望而却步。

多位环保组织负责人告诉记者，一些地方法院认为涉环保纠纷应由政府部门解决，法院审理起来非常困难，而不愿受理立案。即使能够受理立案，也因难以抵挡地方政府的干预而不了了之。王灿发说，他曾经受理一起案件，黑龙江省某市废水渗漏，导致群众饮用水污染。但因为地方领导干预，法院至今不予受理此案。

二是证据收集难。对于环境污染受害者来说，搜集证据几乎是一项“不可能完成的任务”。王灿发说，如果地方政府支持污染企业，当地环保局根本就不会为公益诉讼原告提供有关污染的数据。此外，原告请求赔偿，需要鉴定单位评估损失额，这样的要求往往遭到拒绝。而缺乏损失额的评估依据，经常成为法院判定原告败诉的重要理由。

三是判决执行难。一些基层环保工作者说，环保公益诉讼极少会立案，立案之后极少胜诉。即使是最终宣布胜诉的案件，按照胜诉判决如期执行也是难上加难。一些企业以亏损为由拒绝履行环保赔偿义务。中国政法大学污染受害者法律帮助中心2002年参与的一起诉讼，虽然胜诉，但地方法院至今没有按规定退还诉讼费和鉴定费。

王灿发等专家说，有的环保纠纷官司一打就是十几年，污染企业都没了，有的原告也去世了，可是官司还在打。在旷日持久的“拖”和“磨”之中，不少群众被迫放弃诉讼，大量环境违法行为得不到处罚，我国生态环境总体持续恶化的趋势始终得不到遏制。