张平：土地出让金骤降的危与机

受楼市成交量急剧萎缩的影响，近期多地频现土地底价出让或流拍现象。济南、杭州等地近两月甚至出现土地零成交，就连部分一二线重要城市也未能幸免。其中，广州、南京等地即使有土地成交，也多为底价成交。而上海计划推出的两幅地块因无人竞拍而延期出让。

另据中国指数研究院报告显示，5月全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19%，同比减少45%；土地出让金总额1375亿元，环比下降30%，同比下降38%。土地成交量和出让金均锐减。

业内专家对此表示，土地市场降温对于土地财政是负面影响，今年的土地出让金可能低于去年，地方政府的偿债压力正在加大。笔者认为，土地财政的大幅减少，对于地方政府而言既是“危”，也是“机”。所谓的“危”就是：

其一，土地市场频现流拍或者底价出让，会使地方政府财政收入大幅减少。除了土地出让金下滑，与房地产相关的税种收入也出现锐减。财政部公布的4月份公共财政收支数据显示，房地产营业税环比锐减102亿元。地方税收收入、土地出让金“双降”。在这种情况下，一旦土地财政出现大幅减少，会造成地方政府在财政支出方面收缩，直接影响到城市基础设施的建设、民生保障的投入，以及国家重要工程的投资(比如危棚简屋改造、保障房建设等)。

其二，对于基本面不太好的城市来说，土地财政大幅减少，造成地方政府偿债能力减弱，随时面临违约风险。当然也有人认为，中国地方政府出现违约的可能性并不大，一方面中国与美国联邦制不同，地方政府出现债务问题，中央政府不可能不管；另一方面地方政府可以借新偿旧来缓解债务压力。但问题是，地方政府的债务近年来如滚雪球般飞速扩大，借新偿旧也不是解决债务问题的根本方法。更重要的是，中央政府也因4万亿剌激计划，导致所剩财力有限，纵然能使一地不发生危机，也不可能救得了所有地方政府的债务危机。

其三，土地财政的大幅下降，但地方政府对土地财政的依赖度却不断提高。去年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，今年一季度土地出让收入达到1.08万亿元，同期地方财政收入1.95万亿元。土地出让收入与地方公共财政收入比达1：1.8，地方财政对土地的依赖程度很严重。目前来看，只要土地市场维持在高价区域，地方政府就可以拿土地作为抵押物，向银行贷款，或用作借新偿旧，或用于开发项目。而如今土地价格大跌甚至流拍，地方政府很难再拿土地向银行作抵押物了，这对地方政府来说无疑是雪上加霜。

不可否认，土地市场的萎缩，直接影响到地方政府的财政收入，这对于地方政府来说是一个重大考验，但也是一个转型的良机。地方政府一方面要戒除对“土地财政”的依赖(当然这要有一个过程)，由原来的投资型政府向公共服务型政府转变。另一方面也敦促加快我国的税制改革进程。一直以来我国在财税方面责权不匹配现象严重，中央政府应该适当将一部分财权让渡给地方政府。同时开征房产税，使地方政府摆脱对土地财政的依赖度。而唯有地方政府摆脱了对土地出让金的依赖，中国的经济转型才有望成功。(张平)