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新华社记者白田田 谢立言
长沙(CNFIN.COM /XINHUA08.COM)--近期，国家确定了养老服务业综合改革试点地区，出台了政府购买养老服务的通知，中央财政下拨专项资金支持8个省份开展以市场化方式发展养老服务产业试点……事实上，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》一年来，各地政府通过财政补贴、公建民营、政府购买服务等方式不断加大对养老服务业的支持力度。当前养老服务业财政投入的总量不足和结构矛盾并存，如何用对、用好财政资金，还需要进一步明确财政投入重心、创新财政投入方式，更好地撬动社会资本和发挥市场机制作用。
——财政投入总量不足和结构矛盾交织
据了解，发达国家一般在人均GDP为5000-10000美元时进入老龄化社会，而中国进入老龄化社会时人均GDP不到4000美元。当前，中国进入了快速老龄化阶段，到2020年中国60周岁以上老年人口将达到2.43亿元，“未富先老”使得中国面临养老金缺口大、养老投入财力不足等突出问题。
北京师范大学中国公益研究院课题组的报告称，养老服务设施建设，加上基本的失能护理补贴、护理员培训补贴等测算，各级政府每年需要投入1000亿元以上，才能较快提升我国养老服务水平。目前政府养老投入仅在养老保险基金缺口补贴一项每年就接近3000亿元，而用于养老服务的投入主要还限于设施建设，每年仅几十亿元。
除了总量供应不足，我国财政补贴还存在结构失衡问题。一方面，政府大量补贴投向养老院的床位建设，但很多养老院只愿意接收健康老人，失能、半失能老人反而难以享受到养老服务。不少空巢、失能、失独老人面临着急病突发无人知晓、慢性疾病无人照料、医疗费用过高无力承担的三大“无助”。
另一方面，在一些中小城市和农村地区，有限的财力和民生养老投入之间存在的矛盾突出。在这些地方，针对社区居家养老的水电气价格优惠以及扶持专业组织上门服务的补助政策、在家老人养老的补助政策、上门服务的护工补贴政策等没有真正补助到位。
湖南万众和社区养老服务公司董事长黄跃佳认为，越是人口少的中小城市，因其财力原因导致在这方面投入不足。而“老有所养”是一个不分城市大小、不分贫富贵贱的利民事业，上级财政应该多支持财力较薄弱的中小城市，不能什么政策都偏向于一线城市或省会城市。
——钱用在哪:向社区居家养老和服务人才倾斜
养老服务体系的核心是“服务”，而提供服务的主体是社区居家养老机构和养老护理人才。相较于投入动辙上亿元的资金建设“高大上”的硬件设施，财政资金应更多地向社区居家养老和服务人才倾斜。
一方面，财政资金更多投向社区居家养老，才能实现“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系目标。
记者在湖南、广东等地调研发现，一些地方政府对于兴建养老产业园区和大型养老机构的热情很高，一味追求投资规模和床位数量，对于小型化、专业化的社区居家养老投入明显偏少，很多地方政府尚未将居家养老工作列入财政预算支持范围。
在业内人士看来，财政资金投入社区居家养老可以起来“花小钱办大事”的作用。湖南康乐年华养老服务公司董事长袁云犁算了一笔账:在长沙城区建一个床位要30万元，而花几百万建一个日间照料中心就能够服务数百位老年人。政府的财政投入可以“以一搏十”，表明社区居家养老是一种最低成本的养老服务模式。
我国机构养老供给总量不足，但这并不意味着必须进行大规模的养老院建设。湖南浏阳市民政局有关负责人认为，随着老龄化程度提高，浏阳市从2008年开始对养老形式进行了反复探索，认为还是要以居家养老为主。机构养老不是中国养老业发展的方向，不应把大量的人力物力用于“建房子”。
另一方面，养老服务人才体系的建设具有很强的公益性和正外部性，需要政府财政更多地承担这方面的“公益性成本”。
据了解，由于工资待遇低、身份不体面，养老机构普遍面临招工难、流失率高等问题，养老人才匮乏正成为制约我国养老服务业发展的一大瓶颈。不少养老护理员的技能主要局限在“会喂饭、会喂药、会翻身”，难以满足老年人的心理慰藉、精神关怀、康复训练等较高层次需求。
业内人士认为，养老服务岗位属于公益岗位，应该从国家政策层面加以明确，对养老护理岗位进行公益补贴，补贴标准可参照各地经济发展水平。目前，已有一些地方开始探索多种形式的补助，增加了队伍稳定性。比如，在浙江杭州，凡是毕业进入养老机构的学生，工作5年以上者可获得学费返还，其中中专生2.5万元、高职生2.9万元、本科生4万元。
——钱怎么用:挖掘市场需求，撬动社会资本
一是以需求为导向，由“补床头”更多向“补人头”转变。中国人民大学社会学教授杜鹏等专家建议，目前亟需调整财政补贴方式，从对服务供给方改为对服务需求方补贴，即根据入住老人尤其是失能老人的数量来对养老机构进行补贴(简称“补人头”)。这样既可以继续鼓励养老机构多建床位，还可以激励它们改善设施，多建护理型床位，提高服务水平。
前些年全国多个省份都出台了财政补贴政策，对养老床位进行补贴，其中上海每张床位建设的补贴额在10万元以上，中西部地区较少，但也都在几千元左右。去年开始，陕西西安率先在全国“补人头”，养老院每入住一位全失能老人补90元、半失能老人补70元、自理老人50元。
一些专家学者认为，对于社会资本进入养老业，目前常见的公建民营、民办公助等扶持方式都只是解决了“补床头”的问题，并不一定能照顾到最需要养老服务的老人。通过直接补贴老人，把选择服务的权力交给老人，把提供服务的职能交给社会，这将促进养老服务向社会化、产业化方向发展。
二是创新投入机制，探索PPP(公私合作私营)模式撬动社会资本。按照“政府引导、社会参与、市场运作、专业管理”的思路，湖南省财政厅计划引入PPP模式，设立政府引导型产业基金促进健康养老服务产业发展。初步方案为以归口省财政厅管理的投融资公司作为主发起人，成立专门的基金管理公司，基金来源包括财政资金和银行、保险、券商等机构投资者的募集资金。
据了解，上述基金将专注于健康养老服务产业领域投资，包括老年人生活照顾和护理服务、老年人特殊生活需求、老年文化娱乐、老年旅游等服务行业，相关人才培养、服务设施及信息化建设以及医疗器械、保健用品等支撑产业。
湖南省财政厅有关负责人表示，设立基金运作改变了以往政府通过财政资金直接支持项目的投入模式，通过杠杆作用，多方位、多渠道、多形式拓展融资渠道，形成国有资本、民间资本共同参与的多元投资格局。财政资金以此可撬动10倍以上的资本来加速产业化，加快培育健康养老服务业市场。
