新华社记者马姝瑞
合肥(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--作为全国推广运用PPP模式的试点省份,安徽省近期在PPP项目方面迈出了重要步伐,710亿元的基础设施建设项目向社会资本“开闸”。通过转变建设运营方式,完善融资与风险控制,深化政府采购模式改革,PPP项目与传统基础设施建设与公共服务相比实现了重要转变,开启了政府“牵手”社会资金的新路径。业内人士和主管部门提出,下一步要从规范运作、风险控制等方面进一步完善PPP,更好地助力城镇化发展。
--710亿元基础设施建设PPP项目“开闸”
今年8月,安徽省在基础设施等领域推出了首批28个鼓励社会资本参与建设营运的项目;9月底,该省又一次性向社会发布了首批42个城市基础设施领域的PPP项目,总投资达710亿元。
记者从安徽省住房和城乡建设厅了解到,此次发布的安徽首批城市基础设施领域PPP项目涉及城镇生活污水处理设施、城镇生活垃圾处理设施、城镇供水设施、城市交通设施、生态环境项目等方面。其中,城镇生活污水垃圾处理设施项目17个,投资规模68.54亿元;城镇生活垃圾处理设施项目3个,投资规模8.19亿元;城镇供水设施4个,投资规模10.6亿元;城市交通设施12个,投资规模540.1亿元;生态环境项目6个,投资规模82.1亿元。
“2013年,安徽城镇化率达到47.9%,正处在城镇化快速发展阶段。据安徽省城镇体系规划,每年有100万以上的农村人口进城,城市基础设施建设投资年均达1000亿元左右,其中政府性投资约占65%,主要依靠土地出让或通过政府融资平台、以土地抵押方式筹集。随着城镇化的发展,老城区基础设施改造,预计到2020年,每年投资需求在1500亿左右。”安徽省住房城乡建设厅厅长侯淅珉说。
由于地方政府债务不断增加,房地产市场进入调整期,现行的单一资金筹集模式已不可持续,全面深化城市基础设施建设投融资体制改革,建立政府、企业、社会资本多元投入机制,是形势所迫、大势所趋。而推进PPP模式充分调动社会资本参与基础设施建设,将为城镇化提供稳定的资金保障,有效减轻政府债务负担。更重要的是,有利于充分发挥政府和企业各自的优势,提高投资效益、提高公共服务效率、转变政府职能。
--政府“牵手”社会资本 PPP实现三大转变
从安徽已有的实践操作来看,PPP实现了基础设施建管“花钱办事”、多元化可持续融资、政府采购模式变革。与传统的吸纳社会资本相比,PPP真正将社会资本放在了政府“合作伙伴”的重要位置上。
一是基础设施建管方式转变。随着PPP的应用,基础设施运营管理方式有了根本的不同,实行“管建分离、管办分离”,推动、督促各地事业单位转企改制,激发活力,变“花钱养人”为“花钱办事”。
“PPP模式要求平等参与、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,也是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次契机。其有利于简政放权、实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理念。”安徽省财政厅副厅长孟照红说。
二是融资方式转变。记者了解到,与传统的融资方式相比,PPP模式表现出三大不同。首先,融资只是PPP目的之一,而不是全部。PPP项目中会涉及融资问题,但不仅限于融资问题,政府除了利用社会资本以外,大多还利用了社会资本的生产与管理技术。其次,传统的融资更多的是考虑将自己的风险最小化,而PPP管理模式中,要更多地考虑双方风险,并将整体风险最小化。第三,传统融资在风险控制时,融资者考虑的是自己的收益最大化,而PPP模式又加入了社会综合效益最大化的导向。
孟照红表示,政府通过PPP模式向社会资本开放城市基础设施和公共服务项目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制,有利于整合社会资源促进经济结构调整和转型升级。
三是政府采购方式转变。PPP模式的实质是政府购买服务,而在购买服务的方式上,也从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划,与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
在适用对象上,传统采购选择工程建设中的劳务、服务提供者以及设备材料的供应商,PPP采购选择承担项目的投融资、建设、运营管理的投资运营商;在采购重点上,传统采购以货物、设施等有形资产为主,PPP采购以基于基础设施的公共产品及服务为主;在运作时间上,传统采购通常为1-3个月,PPP采购往往超过半年;在达成合同的期限上,传统采购达成的工程合同期限一般在1-3年,基本不涉及长期性风险,PPP采购达成的特许协议往往长达20年以上,需要特别关注长期风险分担。
--规范运作防范PPP执行“走样”
记者了解到,目前《安徽省城市基础设施PPP模式操作指南》已经编制出台,为规范运作打下了基础。
为科学有序推动城市基础设施PPP模式,侯淅珉表示,安徽将在综合基础设施建设、综合排水设施建设、园林绿化、污水处理、垃圾收运处理、水环境综合整治等不同领域进行项目试点,力求试点一个项目,形成一类可操作的规范,为全面推开提供支撑。同时,选择部分城市和县城进行完善体制机制试点,力求形成一个规范文件、建立一套工作班子、选择一批试点项目。
业内人士指出,从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务,PPP模式涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理,以及绩效评价等财政职能。其关键在于制度设计和政策安排,明确适用于PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。需要特别注意识别防范项目试点蕴藏的风险,通过严密的制度设计、有效的监管措施,以及透明的运作方式,防范PPP模式执行中“变形走样”,让政府背上高息债务。
此外,孟照红也提出,要防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费;防范由于阳光操作不阳光、不透明导致灰色交易发生;合理把握政府与市场边界,按照平等协商原则,明确政府和项目公司间的权利与义务,健全双向约束机制,确保PPP项目顺利推进并长期运行;提前制定防范应急预案,社会投资者如果出现经营危机,影响公共服务项目不能正常运转时,政府应确保妥善应对,不能撒手不管。