新华社记者叶婧
济南(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--去年以来，地处山东欠发达地区的宁阳县探索实施PPP(政府和社会资本合作)模式，在基础设施和公益性设施建设项目中政府“牵手”社会资本，实现了政府、社会资本、公众利益多赢的政策效果，成为助推当地产业结构升级的一个重要引擎。业内人士认为，PPP模式在县级仍处于探索阶段，对于可能存在的风险应通过加强监管等进行规避，将PPP引入理性、健康发展轨道。
——政府“牵手”社会资本加速项目建设
漫步在即将开园的宁阳县复圣公园里，湖面涟漪荡漾，岸边垂柳依依，亭台轩榭，小桥流水，让人身心愉悦，流连忘返。这个拥有16000余株树木的“植物园”，正是宁阳县最早按PPP模式运行的项目之一。
“一些公益或半公益事业项目，各级政府一直想做，但却苦于财力不足。”宁阳县财政局局长武启军说，复圣公园项目建设需要上亿元资金，对于宁阳这样一个财政弱县来说，无疑是非常困难的。据介绍，宁阳的财政实力在全省约140个区县中排名第99位。按照今年的预算，县里的收入与上级的各项转移支付加起来可用财力合计24.6亿元，但仅人员经费、教育、社保、医疗、支农等刚性必保支出，就达到22.9亿元。政府再投资建公益项目，确实心有余力不足。
民生需要改善，政府又没那么多钱，怎么办?宁阳县决定试点PPP模式，通过政府与社会资本合作建公益设施，提升公共服务水平。这个想法很快得到了南方一家企业——岭南园林股份有限公司的响应，双方很快商定:总投资1.69亿元建设复圣公园，县政府与岭南园林按1∶9的比例出资，岭南园林负责建设和运营，公园建成后不收门票，免费向公众开放。考虑社会资本的回报，公园内1.4万平方米的房屋出租收入用来弥补企业对公园建设维护的投入。
“PPP模式不是甩包袱，它完成了政府职能由深度参与到放手市场的转变，是一种全新的管理模式。”宁阳县委书记刘学保认为，传统融资模式是“融资-项目-融资”，而PPP是“项目-资本-融资”，目的是为更好地向公众提供公共产品服务，政府部门工作重心也从具体项目运作转移到了规则程序、运营监管和法制信用环境建设制定上来。
为加快PPP项目运作进程，今年3月，宁阳县政府设立PPP办公室，组建了PPP项目库，协调发改、住建、水务、国土等部门对全县在建、拟建项目等收录入库，形成了部门“大合唱”。目前，当地已储备污水处理厂、引汶工程、洸河生态治理等PPP项目14个，计划总投资97.62亿元。
——多方监督确保财政资金“四两拨千斤”
刘学保分析，推进PPP模式充分调动了社会资本参与基础设施建设，有效解决了财政资金不足的问题，又盘活了社会资本，有利于充分发挥政府和企业各自的优势，提高投资效益、提高公共服务效率、转变政府职能，取得了政府、社会资本和公共服务三赢的效果。
据介绍，宁阳统筹城乡发展有限公司和岭南园林股份有限公司合作，注册成立了岭南园林股份泰安分公司，双方按比例分红。公司作为政府与社会资本的合作载体，确保了财政资金“四两拨千斤”。“公司把所有股权都清晰归属，政府和社会资本在法制化环境下互利共赢，政府通过释放部分权利，实现了政府职能由深度参与转为放手市场。”武启军说，14个PPP项目中，污水处理、垃圾发电、水资源综合利用等9个项目正在快速推进，用13亿元的财政资金撬动了总投资74亿元的项目。
与社会资本合作建设公用事业是好事，但如何防范风险，避免政府“兜底”?“这不是简单地找到新资金来源，是政府找到新社会资本与企业合作，和专业机构合作。”宁阳县PPP办公室主任张之合说，专业机构包括法律顾问、工程咨询顾问等。这些主体用自己的相对优势去对付项目里最难掌控和消化掉的风险，能够把原来打包的风险分化。
“让企业'盈利而不暴利’，才能有效防范风险。”张之合说，对于项目科学定价的问题，他们也煞费苦心。“我们采用上下限定价方法，每三至五年根据项目收益率、运营成本等重新确定价格。”经过政府、社会资本、第三方监督协商，确定PPP项目收益率范围在8%-12%。当项目收益低于8%时，政府对项目进行补贴；高于12%时及时调整收费价格，确保不损害公共利益。
——县级PPP模式亟待规范运作
“宁阳县的成功经验，为全省推广PPP模式提供了有益借鉴。”山东省财政厅厅长于国安表示，推广运用PPP模式，建立政府和社会资本长期利益共享机制，引导民间资本投向基础设施和公共服务领域，不仅可以缓解政府财力不足、债务负担过重的困境，也为民间资本开启了新的投资领域。
虽然PPP模式早已出现，但对我国很多县域而言尚属新兴事物，可借鉴成功经验不多。“政府和社会资本合作不仅是微观层面的'操作方式升级’，更是宏观层面'体制机制变革’，健全的法律制度环境是其赖以生存的基础。”宁阳县县长黄正玉坦言，现在模式尚处于起步阶段，从国家层面制定的PPP法律内容仅限于范围的界定、审批权限、流程等问题，还没有统一的原则性做法和较强法律效力。为避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突，宁阳县在项目选择和投资上仍较为谨慎。
“虽然已经成功运营了几个PPP项目，但仍存在缺乏专业化人才机构以及信息不对称的问题。”武启军说，一个完整的PPP项目包含设计、建设、经营和融资多个专业领域，必须依靠一支专业队伍才能运作。目前专业化的人才、机构及成熟的管理者非常缺乏。而且公共部门对项目可行性分析不准确、谈判时间太长、急于求成等问题给PPP项目后续运营埋下隐患。
“社会资本方共赢意识匮乏，在合作中过于强调自身控股优势地位，缺乏考虑基础设施的社会效益，这些都将导致项目运营困难。”武启军说，社会资本大多停留在兴趣层面，有投资愿望的多、有实际行动的少，多数仍处于观望状态。
业内人士建议，相关部门可尽快制定PPP项目标准化流程。从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴到提供公共服务，PPP模式涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理及绩效评价等财政职能诸多方面，内容复杂，文件繁多，尽快规范投标文件与合同模板、编制PPP指导手册与程序指南等文件将有助于推动PPP模式的发展。
此外，业内人士呼吁尽快构建多重监管体系，以严密的制度设计、有效的监管措施，以及透明的运作方式，防范PPP模式在具体执行中“变形走样”，避免政府背上高额债务。黄正玉说，类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施，有些社会投资者可能会为了逐利，利用自然垄断属性，乱收费、高收费，造成不良的社会影响。基础设施的投资一般需要较长的时间才能收回，必须建立一个与项目长期发展相适应的监管规则，确立一套良好的监督、审计体系，约束政府和社会资本方长期履行义务，确保PPP模式高效健康实施。
