扩大低空空域开放 突破通用航空业增长瓶颈
摘要:《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，简化飞行审批(备案)程序，明确报批时限要求，方便通用航空器快捷机动飞行，解决“上天难”问题。
空域是国家的重要战略资源，在国民经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。低空空域是通用航空活动的主要区域，合理使用低空资源是通用航空业发展繁荣必不可少的条件。2016年5月13日，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》(以下简称《意见》)，提出扩大低空空域开放，明确要求科学规划空域、优化飞行服务、提高审批效率，紧紧抓住了通用航空“上天难”的主要矛盾，是促进通用航空业发展、突破增长瓶颈的重要举措。
一、空域改革进程和现状
为适应经济社会发展的需求，国家在六年前就对低空开放进行了部署。2010年国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，按改革步骤分别进行“两区一岛”改革试点、“两大区、七小区”扩大试点。目前，沈阳、广州飞行管制区，唐山、西安、青岛、杭州、宁波、昆明、重庆飞行管制分区空域管理改革试点正在进行中。将1000米以下低空空域划分为管制、监视和报告三类，配套制定管理政策法规，提升运行管理能力和保障手段，改革试点取得了一定成效。但是，低空空域管理存在的空域划分不够合理、管理体制不够科学、运行机制不够顺畅、法规制度不够健全、政策措施不够配套、安全责任不够明晰、服务保障不够完善等问题还未得到明显改善，与通用航空用户和业内人士的期望还有较大差距，还不适应通用航空业的发展需要，社会各界反应强烈。据国际民航组织统计，我国国土面积占全球的6.4%，而我国通航飞行仅占全球不足1.5%，我国低空空域利用率低于世界平均水平。当前低空空域改革已经进入深水区和攻坚期，急需破解深层次的矛盾问题，任务艰巨繁重。必须研究制定更加有力的政策法规，抓紧解决现行管理模式与不断增长的低空空域需求之间的矛盾，切实改进和完善管理与服务，切实解决通用航空器使用空域难的问题。
二、《意见》在我国空域管理改革进程中的划时代意义
从“离地三尺就要报批”到试点开放1000米以下低空，中国的空域管理改革向前跨出了一大步，但适应发展需求力度显然不够，与国际民航组织标准也有一定差距。通用航空在工业、农业、渔业和科学实验等作业飞行和大多数载客飞行的高度都在1000米以上，业内有识之士多次呼吁开放更多空域。《意见》要求“实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行。”较好的解决了借鉴国际标准和做法，满足通用航空活动高度基本需求和空域容量问题；打破了低空空域划设中监视、报告空域的“孤岛”现象，切实解决了通用航空场外飞行和转场飞行活动的空域使用难题。同时，《意见》强调在特定重要目标、国(边)境地区和民航活动的主要区域划设管制空域，确保国家安全和民航航班安全。实现进一步优化空域划设，科学管理空域资源。“把该管的管住、把能放的放开”，为我国空域按国际标准分类管理奠定坚实基础。
纵观世界航空发达国家基本都是公共航空运输和通用航空同步发展，大部分国家的空中交通管理经过从航空管制到飞行服务的转变，逐步适应航空业的需求和增长。我国改革开放30多年来，民航业发展迅速，年均增长速度达到两位数，空管系统的基础设施建设和通信、导航、监视、情报、气象等信息体系都侧重服务于民航航班和货物运输公共航空运输。通用航空业发展缓慢、总量小，低空服务体系建设和信息系统建设比较薄弱滞后、极不完善。《意见》优化飞行服务，就通用航空业急需的基础性航空情报资料体系建设和目视飞行航空图发布，以及各种动态情报服务提出了明确要求。着重解决通用航空器运行中各种信息数据的获取更新渠道和地面空管各子系统的适时支持，以确保监视空域和报告空域的飞行灵活性和安全性。优化飞行服务，还强调了简化飞行任务审批，归口统一办理飞行计划申请。有针对性的解决多头申请、重复审批的弊端，提高工作效率、减轻用户负担。同时，还就对管制、监视、报告三类空域的飞行计划申请作了明确规定和要求。总体上增强了在实践运行中的时效性、规范性和可操作性。
为了充分发挥通用航空运行快速性、灵活性和直达性的特点，强化其在交通服务和抢险救灾、医疗救护等方面无法替代的功能作用。《意见》提高审批效率，从四个层面明确了报批时限要求，清晰区分了报批和报备以及特殊飞行计划的处理。一是在涉及我国现行设置的5个飞行管制区和37个飞行管制分区(不含港、澳、台)，按照管制空域运行的飞行计划报批时限。二是监视空域飞行计划的报备时限。三是报告空域飞行计划的报备时限。涉及管制空域的飞行计划需要申请和许可，涉及监视和报告空域的飞行计划报备后即可实施。四是紧急、特殊通用航空任务的飞行计划，应随报随批。
三、继续推动我国空域管理改革和法制化进程
《意见》就进一步促进通用航空业发展和深化我国低空空域管理改革，并推动法制化进程提出明确要求。修订《中华人民共和国民用航空法》、《通用航空飞行管制条例》，研究制定航空法、空域灵活使用管理办法、无人驾驶航空器飞行管理规定，研究制定并组织实施空域分类标准等，这些都为推动我国空域管理改革法治化奠定基础。 (国家空管委办公室原副局长 刘钢)
