严启明:依法合规做好国企改革改制中的清产核资工作

中国金融信息网2019年04月19日21:24分类:社会热点

新一轮国有企业改革已进入全面推进阶段,全国各地很多国有企业都在积极深化改革,或进行并购重组与整合,或进行混合所有制改革。在推进国企改革改制实务操作中,经常遇到国企单位、会计机构人员的质疑或疑惑:已按规定程序对改制单位进行了财务审计和资产评估,为什么还要做清产核资?能否以财务审计替代清产核资审计?  

什么是清产核资?

国企改革改制中,是否要开展清产核资,首先要弄清什么叫清产核资。国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)自2003年组建以来,先后出台了《关于印发中央企业清产核资工作方案的通知》(国资评价〔2003〕58号)、《国有企业清产核资办法》(以下简称国资委1号令)、《关于印发国有企业清产核资工作规程的通知》(国资评价〔2003〕73号)等十个至今有效的文件,对国有企业清产核资的定义、范围、内容、程序、工作重点、组织要求、法律责任,以及一些实务中反映出来的相关问题都作了明确回答。

国资委1号令规定,国有企业清产核资“是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要,按照规定的工作程序、方法和政策,组织企业进行账务清理、财产清查,并依法认定企业的各项资产损溢,从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。”企业清产核资包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实和完善制度等六个方面的内容。

由此可见,把清产核资仅仅理解为类似上世纪九十年代开展产权界定,或者认为只是进行资产盘点,都是明显的错误理解与偏颇认识。

哪些情形下需开展清产核资?

国资委1号令规定,除国家专项工作要求外,如国有企业发生特定经济行为时,需要进行清产核资。那么,有哪些特定经济行为需要清产核资呢?不妨先看看相关法律和政策文件规定:

1.《中华人民共和国企业国有资产法》第四十二条规定,“企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估,准确界定和核实资产,客观、公正地确定资产的价值。”

2.《国有企业清产核资办法》(国资委1号令)第八条规定,“符合下列情形之一,需要进行清产核资的,由企业提出申请,报同级国有资产监督管理机构批准:(一)企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况的;(二)企业会计政策发生重大更改,涉及资产核算方法发生重要变化情况的;(三)国家有关法律法规规定企业特定经济行为必须开展清产核资工作的。”

3.《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号)第一条第(二)款规定,“(二)清产核资。国有企业改制,必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查……”

4.《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号)第二、三条规定,“二、认真做好清产核资工作……”“三、加强对改制企业的财务审计和资产评估……”

5.《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号)有关需进行终身追责的违规经营投资第七大项中规定,“(七)改组改制方面。未按规定履行决策和审批程序;未按规定组织开展清产核资、财务审计和资产评估……”

可见,无论是法律规定,还是原先的和最新的有效政策文件均强调,国有企业改制行为必须进行清产核资。而且,清产核资是完全独立、有别于财务审计和资产评估的前置程序。

对这一结论,也许有人还会提出质疑:早些年的国有企业主辅分离辅业改制时没进行清产核资,不也照样获得国资监管部门的审批通过?为什么2016年发布的《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委 财政部令第32号,以下简称32号令)只字未提“清产核资”?对此,我的理解是:

第一,国资委成立后的2003年开始,就启动了对中央企业全面的清产核资工作。各地方国资委组建时,也按国资委1号令要求,对所属国有企业开展了全面的清产核资。因此,国资委在《关于印发清产核资工作问题解答(一)的通知》(国资厅发评价〔2003〕53号)中提出,按国经贸企改〔2002〕859号文件规定,进行“主辅分离辅业改制”的企业,若已开展了清产核资(财产清查)工作,则应由中央企业将清查出的有关资产损失,按照《国有企业清产核资办法》及相关配套文件规定的要求与程序报国资委批准核销,无须单独再进行清产核资。

第二,很多主辅分离改制企业的实施时间,本身是在全面清产核资的有效期内。按《关于印发清产核资工作问题解答(三)的通知》(国资发评价〔2004〕220号)回复意见,“企业清产核资结果经审核确认后,自清产核资基准日起3年内有效。在清产核资结果有效期内,企业经批准或决定进行资产移交、改制或国有产权转让等事项时,直接以该次清产核资结果作为基础开展工作,不再另行组织清产核资。”

另外,值得说明的是,国资发评价〔2004〕220号文件规定的清产核资有效期为3年,但后来出台的国办发〔2005〕60号文件规定的“自清产核资基准日起2年内有效,在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资”。按照从新原则,现在开展清产核资的有效期应以国办发〔2005〕60号文件规定的2年期为准。

第三,32号令未提“清产核资”,主要因为它的核心和重点是梳理和规范产权转让、企业增资、资产转让的进场交易与监管程序,并非意味着通过股权转让、企业增资方式进行的国企改制无需进行清产核资。另外,国企因重组、撤销等行为转让企业资产时,如属于资产重大变动情况,也需要进行清产核资。

如何申请启动清产核资?

关于怎么开展清产核资,在国资委上述文件中均已有明确规定。这里,仅对如何申请启动清产核资问题作一点说明:

国资评价〔2003〕73号文件提出,“企业发生《国有企业清产核资办法》第八条所规定的有关经济行为的,依据国家清产核资有关政策和企业经济行为需要,由母公司统一向同级国有资产监督管理机构提出开展清产核资工作申请报告。”这主要是指国家出资企业自身的重大资产或产权结构重大变动情况下的清产核资,需报国资委审批。

如属国家出资企业的子企业,则应按国资委1号令第十七条规定进行立项申请:“子企业由于国有产权转让、出售等发生控股权转移等重大产权变动的,可以由所出资企业自行组织开展清产核资工作。对有关资产损溢和资金挂账的处理,按规定程序申报批准。”这就是说,子企业的清产核资启动无需国资委审批,由国家出资企业自行审批。这也与《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》(国办发〔2017〕38号) 下放或授权一批监管事项的精神一致。

综上,在国企改制重组涉及国企资产或产权结构发生重大变动时,都需要进行清产核资。不依法合规开展清产核资,完全可能会被认定为程序不合规,从而导致国企相关领导被终身追责的严重后果。(作者 严启明)

特别声明:文章只反映作者本人观点,中国金融信息网采用此文仅在于向读者提供更多信息,并不代表赞同其立场。转载请标注本文来源与作者署名。

新华社民族品牌工程:服务民族企业,助力中国品牌

新华社品族品牌工程

[责任编辑:马凌杰]