众所周知，国有企业改革改制行为属“三重一大”中的重大决策事项，需依法依规经企业股东会（或股东大会）、党组织、董事会、未设董事会的经理班子决策。同时，还应提交改革改制单位的职工代表大会（或职工大会，以下统称职代会）审议，如涉及到职工安置事项的，安置方案应当经职代会审议通过。但职代会对国企改革改制方案的审议与对职工安置方案的审议通过是明显不同的，后者需按《中华全国总工会关于在国有企业改制中切实维护职工合法权益的意见》(总工发〔2005〕50号)要求以无记名投票方式进行表决。因此，实践中有必要弄清哪些改革改制项目属于“涉及到职工安置事项的”，需单独制定职工安置方案；哪些项目不涉及职工安置，可不单独制定职工安置方案。
一、现行法律法规和部门规章相关规定简析
（一）《中华人民共和国企业国有资产法》（下称《企业国有资产法》）第四十一条规定：“企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”
《企业国有资产法》提出了以是否“涉及重新安置企业职工”为标准，来判定是否需要单独制定职工安置方案。
（二）《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号，下称32号令）第十条规定：“产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过”。
这一规定间接表明，并非所有产权转让都必然涉及职工安置事项，有些产权转让行为可以不单独制定职工安置方案。但32号令未明确规定哪些情形下的产权转让应认定为“涉及职工安置事项”，对企业增资、重大资产转让中是否涉及职工安置事项也未提及。
（三）《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号) 和《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）相关规定一致。国办发〔2003〕96号规定：“（一）批准制度。国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案……”“（九）维护职工合法权益。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。”
国办发〔2003〕96号和国办发〔2005〕60号文件强调“国有企业改制，包括通过股权转让或企业增资方式进行的改制，都必须单独制定职工安置方案。”
（四）《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》(国资发产权〔2005〕239号)第七条规定“……所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。”且该文件要求无偿划转项目提交审查的书面材料之一就包括“被划转企业职代会通过的职工分流安置方案。”
可见，上述法律法规和部门规章对国有企业改革改制行为是否涉及职工安置事项的规定存在差异，在实务操作中改制单位难以准确把握政策要求。
二、认定国企改革改制中是否涉及职工安置事项的经验总结
深刻理解法律法规和政策文件精神，结合国企改革改制实践经验，我们认为国企改革改制行为是否涉及职工安置事项，应以是否构成国有企业体制或产权结构的重大变动、是否会导致职工普遍担心或顾虑为标准来综合判定。
（一）企业体制模式重大变动的，需要制定职工安置方案
主要类型：国有独资企业改为国有独资、国有全资、国有资本控股或者非国有资本控股公司。
这主要是指全民所有制企业改制为国有独资、国有全资、国有控股或非国有控股的有限公司情形。《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号）就中央国有企业实行公司制改制时是否需要单独制定职工安置方案未明确规定，各中央企业和地方国企在公司制改制实务中的做法也就不尽相同。工商登记部门把公司制改制视为法人主体的“变更”行为，即由原企业法人改制变更为公司法人。但我们认为，即便是国有独资企业改制为国有独资公司，这种改制行为构成了企业体制模式的重大变动，会引起职工的普遍担心，需要就在职职工的劳动关系接续、劳动合同变更或重签、退休人员的管理与服务等事项作出明确安排，故需要单独制定职工安置方案。如国有企业改制为国有全资、国有控股或非国有控股的有限公司，更会引起职工的担心与顾虑，更需单独制定职工安置方案。
（二）国有产权结构重大变动的，需要制定职工安置方案
主要类型：国有独资、全资公司改为国有资本控股或者非国有资本控股公司，国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。
尽管按照《中华人民共和国劳动合同法》和《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）相关规定，这类改制不影响职工劳动合同的继续履行，不属于《企业国有资产法》所说的“涉及重新安置企业职工”情形。但因这类改制往往会引起职工的普遍担心或顾虑：非公有资本股东的参股甚至控股，在职职工担心是否会改变现有的薪酬福利体系和待遇、内退职工担心内退待遇政策是否会变化、退休职工也担心统筹外费用是否会有保障等等。因此，无论是国有独资、全资公司改制为国有资本控股或非国有资本控股的公司，还是国有资本控股公司改制为非国有资本控股的公司，都是国有公司体制或性质的重大变化，即使不影响职工劳动合同的继续履行、不涉及重新安置职工，也应单独制定职工安置方案。
（三）国有产权无偿划转的，需要制定职工安置方案
国有产权的无偿划转是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移，且往往是整建制划转，不影响被划转企业职工劳动合同的履行、不涉及重新安置职工。国资发产权〔2005〕239号文之所以明确要求在国有产权无偿划转时需单独制定职工安置方案，我们近年来在中央企业的“三供一业”划转移交业务中深有感触。哪怕被划转单位是从某一央企划转至另一央企，都会引起被划转单位职工的普遍担心：两家央企的薪酬体系、补充保险或企业年金等政策不同，内退人员劳动关系是否一并转移、内退待遇也有一定差异，如何衔接或解决这些差异，过渡期怎么安排，这都是涉及职工切身利益的重大问题，确实需要制定专门的职工安置方案予以明确。
（四）国有企业主体灭失的，需要制定职工安置方案
主要类型：国有企业实施清算关闭或依法破产。
国有企业主体的灭失，既是国企体制重大变动，也是企业职工人人担心分流安置去向的重大事件。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）第十七条明确规定：“稳步推进国有企业重组改制和关闭破产工作，严格审核并监督落实职工安置方案，规范企业操作行为，维护职工合法权益。国有企业实施重组改制和关闭破产，职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会讨论通过，凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业，不得进入重组改制和破产程序。”《中华人民共和国企业破产法》也规定：“债务人提出申请的，还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。”
（五）无需单独制定职工安置方案的情形
1.国有控股或国有实际控制企业未导致失去控股或实际控制地位的部分产权转让行为。
2.国有控股或国有实际控制企业未导致控股或实际控制地位发生变化的企业增资行为。
上述两种情形未引起国企体制或产权结构的重大变动，职工也不会过多担心与顾虑，故无需单独制定职工安置方案。
3. 同一国有企业（国有独资、国有控股或国有实际控制企业）下的全资子公司之间的内部重组行为。
这种同一国企集团内部重组行为如不批量精简富余人员、不大规模调整职工原有工作岗位，则可不单独制定职工安置方案，但重组方案中应有职工安置条款，就劳动合同的变更与接续、连续计算工作年限等事项予以明确。反之，如重组时的改革力度较大，则应单独制定职工安置方案为宜。（作者：严启明）
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