新华财经南京12月11日电 今年政府工作报告提出，促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关机制和政策，促进基本公共服务均等化，推动区域优势互补、城乡融合发展。
为弥补城乡协调发展的短板，针对被撤并镇发展中出现的基础设施老化、经济功能萎缩、社会管理与公共服务弱化等问题，江苏省苏州市在持续推进建制镇美丽城镇建设以及美丽宜居村庄建设的基础上，创新性地提出了被撤并镇整治提升工作。
为推动整治提升工作顺利实施，苏州建立了完备的政策体系与制度保障，以规划为引领，确保整治提升“不走样”，同时充分赋予基层相应的事权与财权，激发基层趁势而为的主动性，在工作上形成双向联动局面。在补历史欠账的过程中，苏州注重从区域协调发展的角度出发，以人为本，在具体项目上应用新理念新技术，力求民心工程既有颜值又有内涵。通过近几年的整治提升，各撤并镇基础设施不断完善，服务与管理功能明显提升，增强了集镇区居民的获得感与幸福感。
通过实施被撤并镇整治提升，苏州探索出一条独到的城乡均衡发展路径，提高了新型城镇化发展的质量，其做法经验具有一定的普适性，对其他地区推进区域协调发展具有良好的示范借鉴意义。
尽管苏州被撤并镇整治提升已取得阶段性成果，但后续仍面临一些困难。当前正值整治提升工作承上启下的攻坚阶段，为巩固既有成果，确保到2020年全面完成工作目标，建议从保持政策定力，适当加大资金与土地支持，推动服务与长效管理机制建设等方面，持续推进被撤并镇整治提升工作。
城乡协调发展不留短板，苏州被撤并镇整治提升成效明显
改革开放以来，为推进城镇化发展和资源集约利用，苏州先后进行了3次较大规模的乡镇撤并，建制乡镇总数从1983年的181个减少至54个(含5个城关镇)，被撤并乡镇126个，镇平均规模由41.9平方公里、2.8万人扩大到96.9平方公里、7.8万人。
基层干部认为，实施乡镇撤并优化了苏州市城乡空间布局，整合了资源，形成了产业集聚及结构互补的发展格局，也拓展了各中心镇的发展空间，小城镇发展的规模质量显著提升。
但另一方面，随着时间的推移，被撤并的乡镇发展问题开始显现，由于行政定位与功能转移、社会发展预期降低以及相应政策支持减少等原因，被撤并乡镇出现不同程度的基础设施老化、经济功能萎缩、社会管理与公共服务弱化、人文资源流失等问题，影响了苏州整体经济与社会的协调发展。
太仓市基层干部介绍，1992年起当地对乡镇行政区划进行了五次调整，先后有13个镇被撤并，随着行政中心和工作重心的转移，被撤并镇无论是在市政基础设施，还是公共服务水平等方面，与“十三五”发展目标越发脱节，居民也有怨声。
为提升被撤并镇人居环境质量，补齐城乡协调发展的短板，2016年以来，在持续推进建制镇、中心镇区美丽城镇建设以及美丽宜居村庄建设并取得效果的基础上，苏州着手分步、分批实施被撤并镇整治提升行动。
苏州市委副书记朱民此前指出，被撤并镇整治提升工作不是另起炉灶、推倒重来，而是对原有基础设施的补充优化、改造升级，特别是对集镇区公共服务、环境保洁、传统文化等软实力方面进行内涵提升，确保被撤并镇焕发新的发展活力。
据了解，整治提升工作实施以来，各地按照规划定位，逐步统筹设施建设，配套公共服务，创新社会管理机制，开展了诸如被撤并镇区镇容街貌整治、生活污水治理、河塘水系整洁、违章搭建拆除等工作。基层干部介绍，2016-2018年三年期间，全市67个被撤并镇累计完成投资110.67亿元，实施整治提升项目1415个，平均每个镇整治投入金额1.66亿元，整治项目21.1个。截至2019年8月，67个被撤并镇当年共计划实施项目556项，计划完成投资43.05亿元。
整治提升行动惠及67个被撤并镇共计147.3万人，占苏州常住总人口的13.8%。整治提升项目中，完善民生公共服务设施的投入最大，达38.17亿元，占总投入的34.49%，配套基础设施的投入为33.14亿元，占总投入的29.86%。
通过整治提升，各撤并镇公共服务与基础设施不断完善，截至目前，共整治道路长度318公里，镇均4.8公里；新增污水管网长度993.4公里，镇均15.1公里；整治老旧小区319个，卫生院33万平方米，小学115万平方米。此外，被撤并镇区的服务与管理功能明显提升，与中心镇区的互补功能也得到加强，整治提升工作效果显著，取得阶段性成果。
在吴江区松陵镇八坼办事处，主要街道和镇区面貌整洁干净。镇干部表示，2018年当地投资7300万元，进行了老旧小区雨污分流改造、八坼入镇口整治提升、西塘街和邮电街立面及人行道改造，康欣路改建等项目。截至今年1月，八坼10个标段的雨污分流改造项目全部完成，镇区河道清淤效果立竿见影，今年台风利奇马期间没有形成内涝。
在八坼幼儿园改造项目现场，幼儿园创办于上世纪90年代，改造前园区教育设施陈旧，班级数量不足，2018年吴江着手对幼儿园进行扩建与配套完善，改造后幼儿园设施达到苏州一流水平，可容纳七百多名幼儿。据介绍，近年来全市被撤并镇幼儿园整治面积达51万平方米，且全部按照国家标准进行改造提升。
太仓市从2017年开始，从加强环境整治，完善基础设施，节约集约用地，提升公共服务，健全长效机制，彰显个性特色，探索创新实践八个方面，分两轮对13个被撤并镇开展整治提升工作，截至2018年底，已投入约16亿元。今年太仓计划投入约4.1亿元，完成最后一轮4个被撤并镇的整治提升工作。据了解，太仓注重完善被撤并镇民生保障体系，老年日间照料中心、幼儿园、公交站等数量明显增加。
太仓璜泾镇副镇长李健表示，下一步璜泾镇将完成鹿河幼儿园、王秀社区服务中心等教育、医疗、养老等公共服务设施的提升改造，推进天然气等功能性项目建设。当地还注重生态、文化元素的融合，塑造传统水乡特色，通过整治提升，老百姓的满意度明显提升。
着力城乡均衡发展，探索出被撤并镇整治提升的苏州路径
在被撤并镇整治提升工作中，苏州在构建政策制度保障体系、规划引领统筹管理、激发基层主动性、挖潜被撤并镇发展动能等方面形成了一整套的经验与做法，有力推动了相关工作的顺利开展。
(一)建章立制确保政策执行定力与连续性
苏州市持续完善被撤并镇整治提升相关的政策体系，营造政策环境，保持政策定力，对顺利推进工作起到了重要作用。
2016年6月，苏州市发布《苏州市美丽城镇建设实施纲要(2016~2020年)修订稿》，提出着力整治提升被撤并镇区，科学确定被撤并镇区的功能定位，理顺中心镇区和被撤并镇区、村(社区)关系，做好被撤并镇区资源整合与分类管理。
同年8月，苏州在吴江区召开现场推进会，强调把“被撤并镇整治提升”作为美丽城镇建设中补短板的一项重要内容，放在更加突出的位置。此后，苏州下发《全市被撤并镇整治提升工作实施方案》，为指导相关工作构建起政策与制度体系。各地也陆续明晰相关实施方案，以太仓为例，该市2017 年、2018年人大会议连续将被撤并镇发展问题列为一号议案。
完备的政策体系为整治提升工作提供了政策制度保障。为确保政策执行“不走样”，苏州强化组织领导，完善工作机制，建立了以目标为导向的考核机制。李健表示，主管部门会根据考评结果分类下达奖补资金，同步开展半年度及年度不定期的实地督查和调研，在政策执行方面，璜泾镇配强工作队伍，由镇三套班子成员担任管理人员，此外还建立了周巡查制度与月考核制度。
(二)谋定而后动，规划引领确保“一张蓝图干到底”
苏州市住房和城乡建设局村镇建设处处长马吉表示，没有规划的引领规范，整治提升工作容易跑偏，巨额投入甚至会“打了水漂”，民心工程起不到任何效果。
苏州前期深入开展面向全部被撤并镇的现状调查，以摸清集镇区环境面貌、设施配套、公共服务等方面存在的问题短板。在确保整治提升工作针对性与有效性的基础上，按照镇总体规划、土地利用规划以及“三优三保”专项规划等校核被撤并镇功能定位，编制区域控制性详细规划以指导各项建设。
2018年7月，苏州还发布了《苏州市被撤并镇整治提升工作标准》，在规划设计引领方面，分别从控制性详细规划、整治提升工作计划、整治提升专项规划方面提出标准要求，确保相关工作科学、合理、有序地推进。
值得关注的是，在具体实施上苏州还探索多规融合，提升了规划整体的执行效率。吴江区住房和城乡建设局副局长孙文广介绍，苏州被撤并镇整治提升规划是放在新型城镇化、城乡融合发展的大局下统筹考虑的，也契合了乡村振兴战略对新时代农业农村发展的要求。据了解，太仓市、常熟市均把被撤并镇的建设与发展纳入全区经济社会发展总体布局，强化规划引领。
八坼镇基层干部表示，被撤并镇整治提升相关的规划体现了以城带乡理念，旨在延伸美丽城镇成果，2012年到2018年，八坼已累计创建三星级康居乡村及苏州市、江苏省美丽乡村共16个，较好地实现了城乡融合发展。
(三)市级充分放权、基层趁势而为，机制创新促成双向联动局面
苏州在加大资金保障的基础上优化管理机制，创新工作方法，赋予基层相应的事权与财权，激发了基层工作的主动性，形成建章立制自上而下、主动作为自下而上的双向联动局面，提高了整治提升工作的行政效能。
马吉表示，苏州市级层面主要是负责顶层制度的建设与资金的保障，如设立专项以奖代补资金，2017-2019年对被撤并镇累计奖补1.05亿元。在具体事务上，由住建系统与相关镇政府推进，考虑到不同镇的实际情况，苏州赋予了基层较大的自主权，各地以项目为抓手，根据自己的“补短板”内容向上级申报。
市级充分放权，激发了基层工作的主动性与创造力，被撤并镇综合管理与服务能力不断增强。据了解，江苏省强镇扩权试点相城区黄埭镇东桥片区通过设立集镇区网格，形成社会管理扁平化、精细化、常态化、联动化格局，突出“网格化管理、组团式服务”，解决好联系和服务群众“最后一公里”的要求。太仓市璜泾镇依托数字城管二级平台，建立健全了巡查网格化、动态数字化、整治集中化、疏导点管理积分化等工作机制。
此外，苏州还鼓励各地引入有实力的投资主体参与建设，如吴江区松陵镇横扇办事处引入专业维护团队，将集镇环卫保洁进行市场化运营。
(四)注重区域协调发展视角下的特色资源挖潜与产业做强
苏州在被撤并镇整治中，坚持因地制宜、分类指导，挖掘被撤并镇优势资源，整合利用闲置资源，提升被撤并镇发展的原生动力。苏州科技大学城乡与旅游规划研究所所长单鹏飞认为，开发优势与特色资源，提升产业驱动能力是提升被撤并镇发展活力的关键。
一是依靠乡土文化特色发展乡村旅游经济。张家港市凤凰镇港口办事处以“大凤凰、大景区”为依托，重点修复恬庄古街南部区域，巩固提升“河阳山歌节”“艺术桃花节”的影响力，组织赏花季、采摘游、传统庙会、温泉美食、修禅祈福等旅游项目，发展主题旅游。
吴江区七都镇庙港片区依托以南怀瑾先生为代表的国学文化、以费孝通先生为代表的江村文化等特色资源，打造经济、文化、生态多元融合发展的特色小镇。
二是强化产业辐射带动作用。据璜泾镇基层干部介绍，该镇正加快推进与工业园区、农业园区等功能区规划的融合衔接，增强引领带动作用。据了解，定位为特色产业区的鹿河管理区于2003年合并至璜泾镇，目前拥有璜泾工业园和现代农业园，其中工业园占地面积约1.5平方公里，已入驻包括申久化纤、雅鹿集团两个民营500强在内的一批规模企业；现代农业园区则发展优质稻米、精品林果与特色出口蔬菜产业，成为璜泾三农经济协调发展的展示窗口。在王秀管理区，辖区共有企业近100家，以纺织、电子、服装等行业为主，对周边已形成一定的产业辐射带动作用。
(五)整治提升“不打补丁”，内外兼修让民心工程既有颜值又有内涵
各撤并镇在以民生导向进行整治提升的同时，在镇容、道路、老旧小区改造方面已融入海绵城市、雨污分流、垃圾分类等新理念、新技术。整治提升不仅注重颜值，还强调提升宜居内涵。
太仓市住房和城乡建设局副局长钱建初表示，被撤并镇的整治提升是一个“动手术”的过程，不是简单的修补，太仓从镇容到管线改造力求做到“既有面子又有里子”，并推行户厕提档改造，生活垃圾分类等。
吴江要求具备条件的市政工程、公园与绿地、城市水系等项目逐步完成“海绵”改造，整治提升中注重将雨污分流、黑臭水体治理、排水除涝、综合管廊、绿色建筑等相结合。在八坼片区，当地农村生活污水整体覆盖率在85%以上，其中重点村庄治理率100%，老旧小区的改造已融入海绵城市的理念及标准。
此外，苏州各地还把生态文明理念融入到项目建设中，避免大拆大建，致力将生态建设与人居建设同步发展，切实提升镇区居民的幸福感。
宜多措并举深入推进被撤并镇整治提升，促城乡融合发展再上新台阶
据了解，按照计划，到2020年苏州要全面完成67个被撤并镇的整治提升工作。基层干部反映，虽然被撤并镇整治提升已取得明显效果，但与中心镇区相比依然存在差距，后续工作面临资金投入压力较大、镇区公共服务与管理有待加强、产业结构面临换挡升级、传统人文资源需加强保护等问题。
当前正值被撤并镇整治提升工作承上启下的关键期，为巩固既有效果，确保到 2020 年高质量完成任务，建议从如下五方面深入推进整治提升工作。
(一)继续强化规划引领，保持整治提升政策定力
被撤并镇整治提升工作既是一场攻坚战，也是一场持久战。基层干部建议，继续以民生问题为导向，保持政策定力，强化规划引领，综合考量被撤并镇人居环境、基础设施、公共服务等现状与实际需求间的差距，做到有的放矢。
孙文广认为，下一阶段应坚持问题导向，根据当地群众“所需所缺”来制定年度项目计划，尤其是要优先解决群众呼声较高、反映强烈的问题。同时，被撤并镇的功能调整应该循序渐进，可根据区域内人口规模的变化而调整。
此外，基层干部还建议，突出项目规划编排的系统性，继续推行“多规合一”，将整治工作与美丽镇村、特色小镇、特色田园乡村建设等工作有机结合整体推进。
(二)确保资金支持的可持续性，探索构建多元投资渠道
当前被撤并镇整治提升依然是以政府投入为主。基层干部担心这种投入模式只是阶段性的，由于后续建设资金需求依然较大，普遍希望国家、省级或市级在资金上继续给予支持，确保被撤并镇整治提升资金的可持续性。
专家建议，在确保财政支持的基础上探索构建多元化投资渠道。一方面，市级财政继续设立“以奖代补”专项资金，根据各地工作情况和年度考核情况给予资金奖补；另一方面，要探索引入社会资本，着力构建政府主导、社会参与、市场化运作的运行机制。单鹏飞建议，要积极推广政府和社会资本合作等模式，支持和引导社会资本参与被撤并镇管理区的建设和运营。
(三)推动社会服务与管理法治化、长效化、常态化
基层干部反映，一些被撤并镇整治提升实施时间较短，城镇管理缺乏长效机制，“前期开展环境整治下了很大力气，但由于后期管理没有跟上，往往是几个月又恢复了原来的状态”。马吉认为，相对前期较大规模的硬件设施建设而言，后续管护方面的软体建设更考验基层行政能力，且关系整治提升效果能否巩固延续。
对此建议构建长效管护机制，提升城乡综合治理法治化、精细化水平，推动服务管理力量下沉到社区。探索创新镇区管理方式，可借助大数据、网络技术等手段提升管理信息化水平。此外，在公共服务领域，可探索政府购买服务、管养分离等方式，提升公共服务供给质量和效率。
(四)多渠道盘活、整合土地资源，支持被撤并镇建设
当前部分撤并镇缺少建设空间，面临后续项目无地可用的“窘境”。太湖新城基层干部反映，由于建设用地指标紧缺，近年来群众反映的撤并镇区停车难问题很难解决，镇区违章停车、拥堵现象依然存在。
钱建初表示，各中心镇是根据户籍人口确定建设用地指标，在实际服务对象上，外来人口也占了一定资源，因而指标设计上其实是“先天不足”的。不仅如此，用地指标优先确保中心镇发展，一些被撤并镇如王秀管理区等，现在基本没有余量进行建设，而辖区农村集体建设用地也缺乏明确的利用与激活细则。
对此，基层干部建议，应多渠道盘活、整合土地资源，提高土地的节约集约利用，继续落实好建设用地增减挂钩政策和“三优三保”政策，新增建设用地适当倾向被撤并镇，并优先安排其产业发展。在有条件的地方，可探索引导工业布局向产业园区集中、农民居住向社区集中、耕地向规模经营集中。
(五)因地制宜挖掘自身优势，培养内生发展动力
专家认为，后续被撤并镇的发展需注重提升其发展动力，增强自身造血功能。基层干部建议，对于基础较好的被撤并乡镇，可做好与主镇区的功能分工，利用自身优势促进产业集聚、企业集群、经营集约，并注重产业结构的升级换挡。对于居住服务型、集镇规模较小、产业经济薄弱的被撤并镇，应从各方面挖掘放大优势资源，注重塑造特色亮点，避免“千篇一律”的同质竞争。
此外，据了解，苏州的一些被撤并镇拥有独特的历史遗存和乡土文化，而一些起步较早的镇子，其文化遗存没有得到很好的保存。建议在后续整治提升中，对镇域内古建筑、古树民居、传统文化等加强修缮保护，突出地域文化特色，把被撤并镇建设成既看得见绿水青山，又留得住乡愁的家园。(万利 王岩波 刘杰 朱晓春)
