严启明:国企混改中的划拨土地资产处置政策辨析

如何处置划拨土地资产,是多数国有企业改革改制面临的一个不可回避的重大问题。因国家和一些地方政府改制文件就划拨土地资产处置问题存在一些容易被误解的提法,以致不少国企改制单位在项目实务操作中对划拨土地资产的处置感到迷茫,进而也导致现实中存在一些不规范的做法。本文现就此简要辨析如下。

一、改制文件有关划拨土地处置规定具有误导性

且看几份改制文件有关划拨土地资产处置规定:

1.原国家经贸委等八部门发布的《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改〔2002〕859号)规定:“(十一)按照国家和当地土地管理的有关法律法规,改制企业占用的原主体企业的行政划拨土地,只要不改变土地用途,经所在地县级(含)以上人民政府批准,可继续以划拨方式使用……” 

2.《国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》(国办发〔2011〕18号)规定:“ (六)厂办大集体使用的主办国有企业的行政划拨土地,经所在地县级以上人民政府批准,可将土地使用权与主办国有企业分割后确定给厂办大集体以划拨方式使用。不符合划拨用地目录条件的,应依法办理土地有偿使用手续。土地出让收益可用于安置职工。”

3.国务院国资委最新出台的《关于印发<中央企业混合所有制改革操作指引>的通知》(国资产权〔2019〕653号,下称《混改指引》)在“‘混资本’相关环节操作要点”的“重点关注事项”中提出:“符合划拨用地条件的国有划拨土地使用权,经所在地县级以上人民政府批准可继续以划拨方式使用。”该《混改指引》又在“关于土地处置支持政策”中提出:“拟混改企业拥有国有划拨土地使用权的,经主管部门批准,可根据行业和改革需要,分别采取出让、租赁、国家作价出资(入股)、授权经营和保留规划用地等方式进行处置。”

我们之所以说上述改制文件对划拨土地资产处置的提法容易被误解,是因为改制文件把极少数才可继续保留划拨用地的例外情形作为国企改制、特别是进行混合所有制改革企业的主要处置方式来突出表述。

1.改制单位不改变原有土地的使用用途,并不等于符合《划拨用地目录》规定项目的用途。换言之,决不是“只要不改变土地使用用途”、经有权机关批准后,就可以继续以划拨方式使用。

《划拨用地目录》(国土资源部令第9号,下称9号令)明确规定,只有“国家机关用地和军事用地”“城市基础设施用地和公益事业用地”“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地(且限定为非营利目的)”三大方面、十九类项目用地,才符合《划拨用地目录》。这就是说,绝大多数改制单位即便没有改变土地使用用途,因其不符合划拨用地目录规定的用地主体和项目用途,也不能继续以划拨方式使用。且9号令明确强调了“因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的,应当实行有偿使用。”

2. 不以营利为目的、且被认定为“城市基础设施用地、公益事业用地”和“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”的单位改制时,是唯一可能符合《划拨用地目录》能继续以划拨方式使用的情形。

这种情形往往只可能是国有企业公司制改制、涉国企的合并重组。而在辅业改制、厂办大集体改制、混合所有制改革等改制项目中几乎是不存在的。

3.正因国家和地方改制文件中“不改变土地用途,经批准后可继续以划拨方式使用”的规定,以致各地不少改制企业即便不符合《划拨用地目录》条件、但仍存在经地方政府批准保留划拨用地的不规范用地情况。

二、应按土地管理专门规定处置国企混改中的划拨土地资产

关于国企改革改制的划拨土地资产处置,国家土地管理部门早在1998年就专门发布了至今仍有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(国家土地管理局令第8号,下称8号令)。因此,在新一轮的国企改革改制中,应严格按照《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)精神、《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发[1999]433号)以及8号令和9号令相关规定,规范处置好拟改制企业的划拨土地资产。

1.土地使用权出让。

这是国企改革改制最常用、最主要的土地处置方式。其优点是能确保改制后企业的资产权属清晰、土地资产与房屋资产两证合一,也有利于改制后企业的抵押融资;缺点是改制企业需要一定量的现金缴纳土地出让金。

2.国有土地租赁。

这种处置方式的特点是,改制企业不拥有土地使用权,而是与土地使用权人签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金而使用原有划拨土地。这里的土地使用权人包括两类:一是县级以上人民政府土地管理部门;二是被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司。拥有授权经营土地使用权的国有集团公司对其所属公司改制时,通常采取这一方式来处置被改制企业占用的土地资产。

3.土地使用权作价出资(国家入股)。

土地使用权作价出资是国企改革改制中处置原有划拨土地资产的方式之一。它是指根据国家产业政策,由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业申请,经省级以上人民政府批准同意后,将改制企业占用的土地使用权作价,委托并以国有股东方名义出资入股到改制新公司。出资后的“国家入股”土地即为公司法人财产,但公司不得改变土地使用性质和用途。

需要指出的是,《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》(发改经体〔2017〕2057号)认为“国家入股”的用地方式是特定历史时期的遗留问题,要求“有关部门要研究加强国有土地资产处置管理工作,解决国有土地授权经营、作价出资(入股)等历史遗留问题”。因此,在推进新一轮国有企业混合所有制改革时,可能需要对已属“国家入股”土地资产再次进行处置:一般可将“国家入股”土地申请变更为出让地,补缴目前土地使用权出让的评估价与当初“国家入股”评估作价的差额。

4.保留划拨用地方式。

8号令对国企改革改制中可采取保留划拨方式处置划拨土地的类型规定得很清楚:

“(一)继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地,原土地用途不发生改变的,但改造或改组为公司制企业的除外;

(二)国有企业兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并,兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的;

(三)在国有企业兼并、合并中,被兼并的国有企业或国有企业合并中的一方属于濒临破产的企业;

(四)国有企业改造或改组为国有独资公司的。

前款第(二)、(三)、(四)项保留划拨用地方式的期限不超过五年。”

这一规定是国家推行土地有偿使用制度补充的例外情形,且即便属于国有企业公司制改制等情形,国有公司也只是暂保留不超过五年的划拨用地宽限期限,届时也得实行有偿用地。据此推论,对竞争性领域国有企业的混合所有制改革中的划拨土地资产处置,国家土地管理规定是不主张或支持混改后的新公司保留划拨用地方式的。

另外,《混改指引》提出拟混改企业也可以通过授权经营方式处置划拨土地,我们认为这一说法也是不成立的:根据8号令及其他土地管理规定,被授权经营土地使用权的对象应该是经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司,以及经批准的省属国有企业。通过引入非公有资本进行混合所有制改革的企业明显不应属于被授权经营土地使用权的主体对象。

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[责任编辑:马凌杰]